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焦點 | 縹緲25年:土地增值稅終立法

來源: 更新于:2019-08-06 閱讀:0

土地增值稅是一個敏感的話題,往往引起公眾對房地產商的討伐,房地產商則反懟公眾和媒體“愚蠢無知”。在存廢的爭議之間,現在,土地增值稅將進入立法程序。


7月16日,財政部、國家稅務總局就《中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)向社會公開征求意見。這次土地增值稅征求意見最重要的變化是——從此前的暫行條例平移上升為法律,并在征稅的范圍上做出調整。


征求意見稿在此前轉讓國有土地及地上建筑物、構筑物并取得收入的單位和個人應繳納土地增值稅的基礎上,首次將出讓集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物,或以集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物作價出資、入股納入征稅范圍。同時擬取消集體房地產土地增值收益調節金,土地承包經營權流轉不征收土地增值稅。在稅率方面,土地增值稅仍將繼續實行四級超率累進稅率,并以轉移房地產所取得的增值額為計稅依據。


財稅部門解釋稱,土地增值稅立法是貫徹落實稅收法定原則的重要步驟,也是健全地方稅體系改革的重要內容,有利于完善土地增值稅制度,增強權威性和執法剛性,發揮土地增值稅籌集財政收入、調節土地增值收益分配、促進房地產市場健康穩定發展的作用,有利于健全我國的房地產稅收體系、推進國家治理體系和治理能力現代化。


中國房地產報記者采訪的業內財稅專家紛紛認為,自1994年開征以來,土地增值稅一直備受爭議,但還是按稅收法定原則向前推進,且征稅范圍有所擴大,基本保留現行稅制和稅負水平,下放部分制定稅收優惠權限,短期對房地產市場影響不明顯。征求意見稿堵塞了以往在土地增值稅征管中存在的一些漏洞,不再區分“可清算”和“應清算”,稅收蓄水池作用削弱,房企資金壓力提升。此前的預征制度,為房企留下大量彈性操作空間,現在房企要重新把控銷售節奏和量價平衡,并非銷售價格越高,項目利潤就越高。


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25年間的存廢論辯


土地增值稅自1994年出臺以來,就一直帶著房地產行業反暴利稅的光環,它誕生的背景是1993年新中國出現了第一輪房地產熱潮,當時在海南、北海、珠海、惠州等地流傳“要賺錢,到海南;要發財,炒樓花”,并傳導至全國,炒地皮是當時最炙手可熱的淘金手段,房地產泡沫非常厲害,引起了中央政府的警惕。


1993年12月,《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》公布,并從1994年1月1日起,對單位和個人轉讓房地產所取得的增值額征收一種四級累進稅。


與之相伴的是土地增值稅從未脫離過存廢爭議。有學者10多年前就曾建議取消這一稅種,另一種觀點則認為,嚴格執行土地增值稅有益于控制房地產商的暴利行為。


按照財政部相關負責人的說法,土地增值稅暫行條例施行20多年以來,稅制比較健全,運行平穩,上升為法律的條件和時機已經成熟。


總體來看,土地增值稅規模逐年攀升,房地產開發企業貢獻了主要稅收。財政部數據顯示,今年上半年,土地增值稅為3565億元,同比增長10.3%。而去年全年的土地增值稅收入達到5642億元,同比增長14.9%。中國恒大2018年應交土地增值稅約521億元;碧桂園2018年年報顯示,當期土地增值稅約為139億元;萬科2018年土地增值稅約為196億元。


中國企業資本聯盟副理事長柏文喜認為,土地增值稅從法理角度而言是沒有邏輯瑕疵的,只是在之前的征管過程中存在較大的彈性空間,這是備受爭議的原因。房地產行業的利潤很大程度上是來自于土地升值的收益,按照征求意見稿,擬將集體房地產納入征稅范圍,建立土地增值收益分配機制和超率累進稅率,能夠將由社會經濟發展帶來的土地增值,更加合理地讓全社會共享而不是轉移給房地產行業自身,這勢必會讓房地產行業的利潤快速走向社會平均利潤率,防止房地產行業對社會資源的過度吸附帶來的行業暴利持續,讓房地產行業真正成為依靠專業技術和服務能力實現可持續發展的行業。


與現行《土地增值稅暫行條例》相比,征求意見稿保持稅制框架和稅負水平總體不變,仍以轉移房地產所取得的增值額為計稅依據,并實行30%、40%、50%、60%的四級超率累進稅率。


對于房地產開發項目的土地增值稅,征求意見稿仍延續現行征管制度,即銷售時預征、項目終了進行清算,對預繳稅款多退少補。同時,按放管服改革要求,簡化征管程序,將現行稅務機關根據納稅人提供的資料進行清算審核的做法,調整為從事房地產開發的納稅人應自行完成清算,結清應繳稅款或向稅務機關申請退稅。


一位不愿透露姓名的財稅專家表示,開征土地增值稅是考慮到當時開發商獲取土地的方式不同,比如住宅項目拿地大多通過招拍掛,但一些文旅地產、商業地產并非如此,同時為打擊開發商囤地、炒地等行為,土地增值稅短期內不可能被取消。土地增值稅應該在平抑地價、房價以及維持房地產行業利益平衡等方面發揮實質作用。但土地增值稅每年實際征收規模與理論征收規模相距較大。房企在土地增值稅清算時的種種博弈、規避甚至是偷逃,亦是公開的秘密。


也有不少財稅學者建議取消土地增值稅。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為,隨著房地產市場逐漸規范,土地增值稅的調節意義已明顯削弱。房價越高土地增值空間越大,開發商繳納的稅款越多,這部分交易環節的稅負會被開發商轉嫁給購房者,甚至可能會對房地產市場起到逆向調節作用。土地增值稅短期還有存在必要,退出也是一個逐步過程。


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清算與避稅的博弈


從征求意見稿可以看出,除了延續《土地增值稅暫行條例》優惠規定的基礎上,對個別政策也做出了適當調整。一是吸收了現行稅收優惠政策中關于建造增值率低于20%的保障性住房免稅的規定。二是增加授權國務院可規定減征或免征土地增值稅的其他情形。如企業改制重組土地增值稅政策、房地產市場調控相關的土地增值稅政策等。三是將建造增值率低于20%的普通住宅免稅的規定,調整為授權省級政府結合本地實際決定減征或是免征,以體現因地制宜、因城施策的房地產市場調控政策導向,落實地方政府主體責任。四是增加授權省級人民政府對房地產市場較不發達、地價水平較低地區集體房地產減征或免征土地增值稅的規定。


由于土地增值稅征稅對象是轉移房地產并取得收入的單位和個人,房企是繳納土地增值稅主力軍,因此土地增值稅立法對房企影響備受關注。


華東某上市房企高管稱,土地增值稅是對房地產行業利潤的再調整,作為地方稅種,各地執行情況不太一樣,此次立法基本是平移之前條例的內容,稅負水平總體不變,對企業稅收成本不會產生太大影響。


但土地增值稅在坊間早已被認為是扭曲最嚴重、繳稅最遲滯、避稅最集中的一個稅種。


2013年,央視曾痛批開發商“欠繳3.8萬億土地增值稅”,結果引來房地產商和稅務部門的集體不滿。就在普通民眾還沒弄清怎么回事時,國稅總局的一紙聲明終結了這場爭論:巨額欠稅存誤讀。


彼時,萬科、金地、首開股份等11家被央視點名的房企紛紛作出澄清,其中,萬科的解釋言簡意賅——房地產項目達到清算條件后才需要清算并交納土地增值稅。


當時國家稅務總局財產行為稅司負責人也承認,由于房地產行業經營情況復雜,土地增值稅清算需要審核大量跨若干年度收入、成本和費用情況,稅收征管難度大并容易產生執法風險。


“由于預征率往往低于清算后的實際稅率,房企通?;岵扇」齠⒌雀髦執朧┰凇汕逅恪汀η逅恪渥鏊俺?,使得應繳未繳土地增值稅成為房地產行業中普遍存在的現象。現今《征求意見稿》將原可清算條件變為應清算條件后,房企利用無息應交稅費的時間大幅縮短,經營壓力進一步提升。”前述某財稅專家指出。


“做高成本和貸款利息是通常做法,因為計算土地增值超額部分是要扣除掉這些成本的。”深圳某會計師事務所審計人員稱,繳稅與避稅是永恒的博弈,為了避免清算,開發商會選擇配建酒店、商超、影院等綜合體項目,且體量要占到總建筑面積的20%左右,這也是巧妙的避稅手段,即使住宅售罄,但這些商業物業還沒賣,土地增值稅就一直清算不了。


業內人士認為,土地增值稅的影響已成為房地產開發商項目定價的參考因素之一。因為采用的是超率累進稅率,項目增值額越高,稅率越高,10%的稅率級差較大,所以把控稅率級差的臨界點,把控銷售節奏和量價平衡非常重要。


不過,隨著征管制度完善,近年來土地增值稅清算效率明顯提高。


中國財政預算績效專委會副主任委員張依群曾提出,從土地增值稅征管操作環節看,因其扣除項目種類多、不確定因素大、動態指標變化快等特點,從某種程度上弱化了土地增值稅的征管,建議應簡化扣除項目,以土地使用權作為唯一或主要標的物的溢價和折損情況進行征收,擴大適用稅率,增加稅率分級檔次,這將更有利于減少征稅成本、防止偷逃稅款、提高土地增值稅征繳的精準性。


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